2023年幸福產業PPP模式發展建議 “幸福產業”蓬勃發展

• 洪前進 2023年9月5日 來源：互聯網 1153 74
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我國尚未出臺PPP條例是阻礙PPP模式應用到幸福產業及其他產業的關鍵問題之一，沒有全面的法律法規體系進行支撐，就不能提振各方參與幸福產業PPP項目的信心，也不能更好地處理復雜多變的PPP項目。

近年來，以旅游、文化、體育、養老等產業為代表的“幸福產業”蓬勃發展，在增強人們幸福感的同時拉動了消費增長、促進了經濟轉型升級、培育了發展新動能，成為我國經濟發展的一個亮點。

圖表：2020-2022年幸福產業規模分析

數據來源：中研普華研究院

根據中研研究院《2023-2028年中國社保信息化產業園區發展規劃及招商引資咨詢報告》分析得知，近年來，以旅游、文化、體育、養老等產業為代表的“幸福產業”蓬勃發展，在增強人們幸福感的同時拉動了消費增長、促進了經濟轉型升級、培育了發展新動能，幸福產業的規模持續增長，2022年幸福產業規模達到52.28萬億元，同比增長18.63%。

幸福產業PPP模式發展建議

1加強配套法律法規建設

我國尚未出臺PPP條例是阻礙PPP模式應用到幸福產業及其他產業的關鍵問題之一，沒有全面的法律法規體系進行支撐，就不能提振各方參與幸福產業PPP項目的信心，也不能更好地處理復雜多變的PPP項目。

因此，要結合已有案例的實踐經驗，參照其他國家的立法規范，制定詳細的相關法律法規，消除存在沖突的制度性障礙，完善頂層制度設計;財金10號文對垃圾和污水處理兩個行業的PPP合同進行了規范，也應該以此為模板，規范幸福產業PPP模式的操作流程，以指導幸福產業PPP項目。讓政策作為導向，提高政府的公信度和執行力，通過具體的法律法規和政策，營造一個良好的投融資外部環境，對項目全過程實行嚴格把控，使項目建設和開展在一個安全穩定的環境下進行，與此同時，各種專項的配套政策也要繼續完善，解決政策層面上局部缺位的短板，對市場準入、土地管理、各方責任和權利關系、信用體系、價格調整、政府補貼、政府采購、預算管理、風險防范、項目退出、合同爭議糾紛解決等做出詳細的配套政策，加強政策指引。

2完善分行業績效指標體系

相較于其他基礎設施項目而言，幸福產業項目以軟性服務為主，在績效考核方面具有特殊性;本案例在績效考核方面進行了具有借鑒意義的探索，例如PPP項目公司必須提供相應的產品和服務，達到績效考核標準才能獲取民生補貼、建立完善了《項目績效考核指標及相關考核表》等等，但從宏觀層面來看，PPP項目分行業績效指標體系框架仍不夠完善，不能從整體上規范PPP發展，對后期探索如何構建PPP項目績效管理全流程管理模式也有一定的阻礙，不利于幸福產業PPP項目發展邁入高質量推進階段。

近年來財政部出臺了《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引的通知》，文件強調全生命周期績效管理的規范化，但是目前的績效管理評價指標體系僅有一級、二級的共性指標，在實踐中并不能對實操項目進行直接指引，因此，各個省份應當完善既具有行業特色又符合本地實際情況的PPP項目績效管理辦法細則，打造分行業分領域的績效指標機制，根據特殊區域項目、行業項目的特點，采納專業人士意見，對PPP項目績效管理進行因地制宜的制度設計，不僅要充分契合PPP項目實際，而且要系統全面地對PPP項目績效管理機制進行規范。例如績效管理目的、對象、工作流程、主體職責分工、指標設定、績效評價結果運用、績效再評價、績效管理項目預算管理以及對存量項目如何開展績效管理等。另外，從頂層制度設計的視角考慮，可將PPP項目財政支出績效評價與項目績效管理進行整合合并，以提高科學管理水平，兩者不論是從理論基礎、制度設計，還是從操作實踐的角度來看，都是高度一致的，具備合并實施的基礎，既可以為PPP項目的績效管理提供理論參考，又能一定程度上解決PPP項目績效管理體系碎片化的問題，真正把幸福產業項目的績效工作落到實處。

3促進融資渠道多元化

在資金籌措方面，獲得了國開行穩定的中長期債務融資并引入產業基金，融資渠道稍顯單薄，這也是很多PPP項目都存在的共性問題。應該充分發揮金融機構的創新性，在準確把握政策導向的基礎上，積極開發、規范運用創新性的金融工具，拓展PPP項目融資渠道。同時，政府層面也要加以引導，有序拓寬融資渠道，使PPP項目的資本市場更加完善，充分發揮資本市場的價值，將資本市場的金融工具引入PPP項目融資中，設立針對性的融資擔保基金兜底PPP項目，以保證項目的順利平穩運行。

具體來說，首先，對于存量項目出現的資產固化現象，可以采用資產證券化ABS與PPP相融合的模式，PPP資產證券化有諸多優勢，可以預見的是，資產證券化有望成為PPP項目的投資者退出的重要機制。將幸福產業項目的未來收益和股權分配方式進行結構化設計，進行信用增級，發行資產支持證券，解決現金流與融資工具之間期限錯配的問題，提高資金周轉和使用效率，提高投資回報，推動社會資本進入幸福產業，提升供給水平。其次，PPP模式項目一般而言資金投入量大，項目的公益性大于收益性，降低了對社會資本投入的吸引力，掣肘幸

福產業的高速發展;憑借大數據技術的優勢，互聯網金融融資平臺成本低、信息傳播快和收益高，可以實現更大范圍的社會資本關注度和參與度。互聯網金融與幸福產業PPP模式相融合的優勢在于：面對廣泛的投資群體，利益訴求多樣性產生了多元化的投資需求，可以在短時間內完成融資，具備傳統融資渠道遠不能及的時效性;投資主體的分散性、互聯網先進智能技術的利用都有利于合理分配融資風險，提高參與幸福產業項目的投資積極性;PPP項目參與各方的信息公開透明，有利于公眾加強對于PPP項目的監督。互聯網金融與PPP模式相融合，把幸福產業優質項目推上互聯網融資平臺，可以助推我國幸福產業的發展。

4構建人才保障機制

幸福產業PPP項目周期較長、工作量大、流程復雜、具有不同的階段性特征，參與主體眾多，各方利益目標不同，因此對不同管理層次的管理者的技術技能、人際技能和概念技能提出了較高要求。同時，強調服務質量是幸福產業PPP項目區別于其他基礎設施項目的關鍵環節，項目機構從業人員的專業程度是消費者進行選擇的重要因素，高水平的人才隊伍建設，有助于提高幸福產業PPP項目的運營效益。鑒于目前幸福產業PPP領域尚未形成覆蓋各方的全面人才體系，政府部門往往缺乏PPP幸福產業項目宏觀意識和監管經驗，社會資本部門缺乏全流程的實踐經驗。因此，不管是管理者還是各類從業人員，都應提高職業化和專業化程度。

一是要針對各項目階段的要求和特殊性，對管理者進行全流程的職業技能培訓，兼顧項目的整體與局部，提高其對項目的把控能力。二是建設完善幸福產業項目從業人員的職業化培訓體系，設立專業化的職業教育機構與培訓課程，根據行業的特殊性做好技能分類培訓，理論與實踐相結合，提升從業人員的職業技能和服務意識。三是要確定合理的人才薪酬福利體系和各類保障機制，建立健全薪酬待遇與職業技能等級掛鉤制度，完善崗位激勵機制，提高工資水平，確保吸引人才的同時能夠留住人才，注重人才的自我實現。四是要建立完善的幸福產業服務標準、服務流程，確保幸福產業服務人員的工作有章可循，實現系統化、程式化管理。

5多元化組合運營

幸福產業具有長期動態性和內部滲透性，不斷成長且具有長期的社會效應，它的發展是隨著人們不斷增加的需求而變化的。重視運營、運營前置的PPP模式是破解幸福產業健康可持續發展的重要抓手，也是經實踐不斷驗證的幸福產業治理模式。在幸福產業項目實施過程中，在不同的幸福產業細分市場，要進一步充分考慮其自身商業性特點，充分挖掘項目潛在經營性空間，通過前期有效設計與模式創新，以營利性項目收益盈余，平衡公益性項目收益不足的問題，實現項目自身造血機能，達到項目投入與產出的平衡實現運營的可持續性。例如可以采用文化+旅游、體育+賽事+旅游、文化+教育+培訓、醫療衛生+養老+旅游相結合的多元化的組合設計，引入聯合體，發揮衍生服務優勢互補。在不違背相關政策的條件下，盡可能發揮社會資本以服務對象需求為目的的服務能力，拓展其盈利端口，發揮其投資性能。不僅可以滿足百姓某種幸福產業需求，也能帶動其他產業提高精神和物質上的幸福感受。

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